法国的近现代史可以说是一部政治制度的实验史。
1789年开始的法国大革命是震天动地的壮举,也法国历史上最重要的分水岭,它首次终结了延续1000多年的封建君主专制统治,开启了各种制度实验的大门。1789年7月14日巴黎人民起义起后,法国首先实行的是君主立宪制。1792年在人民的压力下,国君被废黜,法兰西第一共和国(1792年9月22日 - 1804年5月18日)诞生。1793年雅各宾派政府颁布宪法规定,法国是统一的不可分割的共和国;实行三权分立;确立议会共和制,最高立法机构为一院制的立法会议。1794年7月发生热月政变,雅各宾派政府被推翻。1795年法国通过宪法,废除了普选权、直接选举制和一院制。把立法权交给两院制的立法会议,把行政权交给督政府。1799年拿破仑·波拿巴发动政变上台,集大权于一身。1804年拿破仑建立帝制,以第一帝国取代了第一共和国。
拿破仑在滑铁卢彻底失败后,波旁王朝复辟,但1814年复辟的路易十八鉴于大势,也只能颁布《宪章》,保证不改变大革命所确立的经济秩序和人民的自由权利。1820年,王党极右翼当权,背弃《宪章》,激起资产阶级自由派和人民大众的愤怒。1830年后,经过推翻查理十世的七月革命,法国确立了君主立宪制度。1848年二月革命则推翻了七月王朝,建立了法兰西第二共和国。
法兰西第二共和国实行总统制。总统是国家元首和政府首脑,由普选产生,任期4年,掌握军政大权,有权任免总理和政府成员,不对议会负责。但议会一院制仍然拥有较大权力;公民也享有较为广泛的民主自由权。1848年,路易·波拿巴当选为总统。他加强总统的权力和地位,独揽大权,并于1852年发动政变称帝,建立了法兰西第二帝国。
1870年9月初法国在普法战争中失败,引起了9月4日革命,巴黎人民推翻帝制,成立了法兰西第三共和国。1875年法国国民议会通过了宪法,完全确立了共和政体。故1870年—1940年为法兰西第三共和国时期。
在法兰西第三共和国时期,法国思想家和政治家们总结第二共和国实行总统制导致专制的教训,所以对总统制进行了防范,其宪法规定:法国为议会制(即责任内阁制)共和国,议会由众议院和参议院组成。政治权力的中心在议会,总统由两院联席会议共同选出,任期七年,可连选连任;内阁对议会负责,内阁总理由总统任命,由在议会两院获得多数支持的政党领袖担任,由总理组织内阁。1884年,法国国民议会又进一步制定了宪法修正案,禁止修改国家的共和政体,并不准曾经统治过法国的家族的成员担任共和国总统。1940年5月德国法西斯入侵法国,第三共和国才宣告结束。
二战后,左翼力量在法国占据了绝对优势,国际民主势力非常强大。在这种情况下,法国制宪国民议会制定了新宪法,并于1946年10月经由公民投票通过。1946年10月27日,新的共和国正式建立(1946年10月27日 - 1958年10月4日),史称法兰西第四共和国。
新宪法所确立的议会,由参议院和国民议会组成,参议院主要起咨询作用,权力受到了很大的削弱,对国民议会的牵制甚小。而国民议会则成了国家的权力中心,它拥有制定法律的全部权力,不得转让的立法权。它可以监督财政、批准条约、授权总理组阁或倒阁,并拥有质询、询问、不信任、弹劾等多种强有力的政治手段,甚至有同参议院联合选举总统的权力。另外,政府组成和政府的施政纲领也必须得到国民议会的批准。
法国总统由两院联合选举产生,任期七年,可连选连任。但总统的权力比第三共和国的总统权力要小,比国民议会的权力更要小得多。政府总理由总统提名,总理要向国民议会提出施政纲领和政策,由国民议会投票表决,并以绝对多数通过。只有得到议会的授权总理才能组织政府。
法国的公民权利有了进一步扩大,公民除享有《人权与公民权宣言》中的政治权利,民主自由之外,还享有了许多经济权和社会权,如社会保障、贫困救济、罢工、妇女参加选举和参与政治生活的权利。此外,第四共和国还建立了比较完备的公务员制度。
法兰西第四共和国极大地削弱了总统和政府的权力。由于矫枉过正,使国民议会权力过大,立法权和行政权无法彼此牵制,第四共和国的政府软弱无能,内阁更迭频繁,再加上党派林立、变化无常,造成了法国政局的极度动荡。
国民议会作为第四共和国的政治权力中心,是由众多的政党构成的。其中主要的政党有:社会党、共产党、人民共和党、激进社会党、社会共和党、独立共和党等等(随着国际冷战的出现,共产党于1947年5月被逐出政府),它们的政治倾向各不相同,又没有一个能在议会中占绝对多数,这就导致了政府内阁只能由几个有不同纲领的政党联合组成。在这种情况下,只要有某一个政党退出政府,或者在国民议会投不信任票,政府就会垮台。——在第四共和国存在的11年半中,法国政府走马灯似地换了21届,最长的执政时间为15个月,最短的只有3天,平均寿命不足6个月。
政府频繁更迭和政局动荡引起了法国人民的强烈不满,人民要求改变这种状况。1958年5月,戴高乐重新出山组织内阁,国民公会在授予新政府制定新宪法的权力之后宣布休会,十月四日,法兰西第四共和国宣告结束。
法国政体的历史演变:
法国政体的运行:
法国政体的特点:
法兰西第五共和国是1958年10月5日宣告成立的。在此之前法国修改宪法,进行了政治制度的重大改革。即缩小了议会权力,扩大了总统权力,开始实行半总统半议会制。
(新宪法是1958年9月28日由全民投票通过的。法国的1946年宪法是依据英国模式制订的,并不符合法国国情。还在制宪时,戴高乐就明确反对多党制议会政治,对三个政党组成的联合政府非常不满,而主张在法国建立超党派的强有力的总统制共和国。1946年辞职时,他在国会说:“我们的分歧在于对政府以及政府与国民代表机构之间的关系的总看法不同…究竟要一个治理国家的政府呢,还是要一个拥有绝对权力的议会?我个人认为这第二个方案丝毫不符合我们所在的国家的需要,也不符合我们所处的时代的需要。”——他预言46年宪法将使法国重蹈第二共和国政治动荡的覆辙,第四共和国很快就会垮台。)
半总统制是介于总统制和议会制之间的一种国家政权形式,其主要特点是:
一、具有总统制的特点。法国总统由普选产生,任期7年,不对议会负责,可以连选连任。作为国家元首、三军最高统帅、最高行政权的掌握者,总统权力极大,是国家政治生活的核心。宪法规定,总统通过自己的仲裁,保证公共权力机构的正常活动和国家的稳定;总统是国家独立、领土完整和遵守共同体协定与条约的保证人。总统除拥有主持内阁会议、任命高级文武官员、签署法令、指挥军队,主导外交等一般权力外,还拥有任免总理和组织政府、解散国民议会、举行公民投票、宣布紧急状态等非常权力。此外,总统还可以责成议会再次讨论已经通过的法案,国民议会和参议院只有在以绝对多数票通过对政府的弹劾案时内阁才能倒台。
二、但它也有内阁制(议会制)的特点。即总理为政府首脑,由议会中多数党的领袖担任。政府决定并指导国家的政策,掌管行政部门,对议会负责。除拥有掌管行政机构,推行内外政策等权力外,总理还享有警察权和行政处置权、条例制订权和命令发布权,以确保法律的执行。政府成员由总理提名,总统任免。
当国民议会通过不信任案或者表示不赞同政府的施政纲领或者总政策声明的时候,总理必须向总统提出政府辞职。这显然与内阁制(议会制)相同。但它也有不同于内阁制(议会制)的地方,即政府成员不能兼任议会议员,解散议会的主动权主要在总统而不在总理,而且议会对政府的不信任投票情况要比内阁制严苛。——如法国宪法第23条第2款规定:“国民议会可以通过一项不信任案追究政府的责任。此项动议至少有国民议会议员十分之一的人数签署才能受理。此项不信任案提出后经过四十八小时之后,才可以进行表决。只统计对不信任案的赞成票,不信任案只有获得组成国民议会的议员过半数票才能通过。如果不信任案被否决,这些签署人在同一会期中不得再提出不信任案”。
三、第五共和国的议会由国民议会和参议院组成,其地位和作用较第四共和国有所下降,原来拥有的立法权、预算表决权和监督权三大传统权力受到了总统和政府的限制。如议会的立法内容和范围缩小,弹劾权受到严格的限定。议会也无权干预总统选举和总统对总理的任命。
法国采用半议会制半总统制后,总统集大权于一身,保证了国家在政治上的稳定,结束了政府软弱无力、政局混乱的状况,使经济有了很大的发展,法国的国际地位也有了很大的提高,它在东西方之间纵横捭阖,两头通吃,终于再次崛起成为欧洲的主要强国之一。
半总统半议会制的缺点是:总统由直选产生,总理却要由议会中多数党的代表担任(虽然是由总统任命),当总统和议会多数党属于同一政党时,行政权与立法权结合,政治运作顺利,如果总统与议会多数党不属于同一政党,分享行政权力的总统与总理的分歧、矛盾、冲突就会激化,形成左右共治的局面。——左右共治在第五共和国历史上出现过3次。即1986年 - 1988年,左翼总统密特朗和右翼总理希拉克“左右共治”;1993年 - 1995年,左翼总统密特朗和右翼总理巴拉迪尔“左右共治”;1997年 - 2002年,右翼总统希拉克和左翼总理若斯潘“左右共治”。由于总统和总理在很多问题上存在分歧,政府的政策左右摇摆,弄得好时,政府的工作效率低下,弄不好,就会引发政治甚至社会危机,所以它也不是完全理想的一种设计。
法国的半总统半议会制虽然兼有总统制和内阁制的特点,但细究起来,它更像是总统制的变种,所以日本有学者称其为“总统制性质的议会政治”。——目前实行半总统半议会制模式的国家除法国外,还有俄罗斯、韩国奥地利、冰岛、爱尔兰、芬兰,黎巴嫩和部份前苏联加盟共和国等。