和自然生长出来的英国议会制度相比较,美国的议会制度更具特色和先进性。英国是一个议会至上,实质是“执政党至上”的国家,美国则是第一个采用孟德斯鸠均权主义政治学说,“三权分立”的国家。
早在18世纪中叶,北美的13个英国殖民地在宗主国的最高主权之下就设有各自的政府和议会。民主共和的思想在移民们的心中几乎是与生俱来的天经地义。北美独立战争胜利后,1787年5月,十三个殖民地的代表在费城召开制宪会议,同年9月15日通过了《美利坚合众国宪法》,做为美国的根本大法。美国宪法制定的目的有二:限制政府权力,保障人民自由。
《美国宪法》规定:美国是一个由拥有主权的州所组成的联邦制共和国。宪法至上,人人平等,由人民选举产生出来的政府具有唯一的合法性。为了“以权力制约权力”,立法、行政、司法三大部门实行三权分立,相互制衡。立法权属于美国国会,行政权属于美国总统,司法权则属于美国联邦最高法院以及由国会下令设立的低级法院。
《美国宪法》的第一条第一款就是国会:“本宪法所授予的全部立法权均属于由参议院和众议院组成的合众国国会”。众议院的众议员由选民直接选举产生,参议院的参议员早先由各州的立法机构选举产生。但在1913年宪法第十七条修正案通过之后也改成了由各州选民直接选举产生。宪法规定:众议员的任期为两年,每两年全部改选一次,而参议员任期是六年,每两年改选三分之一。在总统选举年的两年之后进行的国会选举被称为美国中期选举。
众议院议长由全院大会选举产生,参议院议长则是副总统。与其他国家一样,美国国会的两院也设有许多委员会,此外还设有由两院议员共同组成的联席委员会,国会的工作大多是在各委员会中进行的。
美国国会除了拥有立法权,还拥有监督权,人事权,弹劾权等等,乃是公众瞩目的焦点。
国会要通过立法,代表主权者—人民,来批准政府的年度财政预算并进行拨款,批准其赋税、贸易、征兵、财政等重要内外政策,批准政府及总统与外国政府和国际机构缔结的条约、协定,决定战争与和平。此外国会还有权提出、审议和通过大量无须总统签署的决议案。
但如果国会要修改宪法,却须经众、参两院三分之二以上议员提议。宪法修正案还须经四分之三以上的州议会批准,方能成立并予以实施。
国会立法时,议案一般要经过提出、委员会审议、全院大会审议等程序。一院通过后,须送交另一院,依次经过同样的程序。法案经两院通过后要交给总统签署。
国会有权依法监督联邦政府在内政、外交和人事等方面的工作。它可以定期或不定期举行听证会,传唤联邦政府各部门官员出席作证、介绍情况或回答议员质询,提供国会所需报告。国会可以就行政、司法部门违法、渎职等行为进行调查,并提出惩处建议。
总统对大法官、法官、内阁成员等政府主要官员、驻外使节的任命须经参议院批准。参议院相关委员会对总统的提名举行听证会,辩论,表决,通过后,再提请参院全院大会表决、批准。
每届大选后,如总统、副总统的选举人票数未过半,应由国会众参两院议员选举产生总统和副总统。如总统、副总统均被免职、死亡、辞职或丧失履职能力,国会可以通过立法确定代总统,直至总统恢复履职能力或新总统选出为止。如副总统职位空缺,则由总统提名,经国会、众参两院以过半数表决票批准。
总统、副总统、高级行政官员、联邦法院法官,如被控犯有叛国罪、行贿受贿罪或其他重罪,国会可予以弹劾。由众院负责起诉,参院进行审判,并经参院出席议员的三分之二票表决定罪,予以免职(仿佛英国的上议院)。上述官员如犯有轻罪、渎职、行为不当时,国会可给予斥责和申饬等处分。
国会和总统下属的执行机关都可以提出议案。大部分提案来自于执行机构,很多其它议案则来自于政党和利益集团。——通常议案都是在两院同时被提出来的,除非涉及到某院独有的权利,例如财政或条约。议院首先会把议案转给专门的委员会,在那里进行研究、辩论、听证和改进。委员会缮成议案向议院报告时,参众两院需计划公开辩论的时间。辩论后如果在全体投票中议案获得通过,那么议案就会被提交给总统。如果总统签署了议案,那么议案就成了法律。如果总统否决了议案,那么议院可能会修改议案以争取总统的支持,或者以2/3的多数票推翻总统的否决(不能投弃权票),使议案自动成为法律。如果送达总统时国会会期只剩不到十天,而总统在会期之内没有签字,那么议案会被搁置,自动失效。议会可以在下一次会议时重新引入此议案。
任何一个议案的表决,只要有出席人数的1/5即可。投票人的姓名和所投结果须在院报上公布,以便选民们监督。
美国宪法规定,国会有权征税,但所有税务和拨款的动议必须由众议院提出(因为征税涉及的是所有居民,而众议院代表居民)。
国会也要求总统准备和提交年度财政预算。财政年度的开始日为每年10月,从年度财政预算的开始日之前18个月开始,美国管理与预算局就会审核各部门提出的预算,并且准备总统提交到国会的年度预算。
为了监视执行机构的施行,国会还要采取一系列行动来确保通过的法律得到了执行。这是通过举行听证会,调查、改变某个机关的预算,以及对总统提名的行政和执法机构候选人进行审查来进行的(听证会通常包含证人的口述证词及国会议员对证人的质询)。
此外国会还可以举行针对重要问题的公开辩论会,以集思广益。
美国国会是人民代表机关,是解决国内冲突的主要机构,代表种族、理念、性别、经济……等等的利益集团会通过向人民代表—议员游说来表达不满,寻求帮助。国会在通过法律的时候也要尽可能满足各种利益集团的要求,以解决冲突,建立民众对于国家的支持。
根据美国宪法和两院议事规则,国会领导层由参议长、众议长、临时参议长,两院多数党领袖和督导、少数党领袖和督导组成。两院民主党党团主席、共和党大会主席、两党政策委员会主席、竞选委员会主席等不是国会领导层的正式成员,但作为党内主管领导参加国会领导层工作。领导人具有首先发言、设立辩论日程、指定委员会任务和成员等权利。而党督则负责辅助领导人,跟党员交流,多数派领导人还是参议院的发言人。
虽然美国宪法规定,参议长由副总统兼任。但按照惯例,除非两院召开联席会议,听取总统国情咨文或到访的外国元首、政府首脑向国会两院发表演讲,或为了打破投票僵局,副总统一般不莅临参议院参加会议。
众议长一般由赢得大选或中期选举的国会政党领袖担任。他位列副总统之后,是国家第三号人物。
根据众院议事规则,众议长拥有召集会议和宣布休会,维持会议秩序和控制会场设施,准予发言和取消发言,制定立法计划和付诸实施,任命专门(特设)委员会、联合委员会和联席委员会主席和委员,批准议员、助手、官员因公出国访问和在国内旅行等12项权力,可谓位高权重。
按照宪法和参院议事规则,每届国会开幕会上都要选举临时参议长,行使参议长之权。他的主要职责是主持会议,辩论和表决各类议案。临时参议长位列众议长之后,是国家的第四号人物。
参议院多数党领袖、督导和少数党领袖、督导由本党党团在每届国会开幕前选举产生,对内代表本党利益。本党领袖对未按要求投票的议员可以进行处罚。众议院多数党领袖和少数党领袖亦复如是。——在议会,各党派会经常召开核心会议,通知议员该党派的投票策略和其他信息。
美国参议院和众议院最明显的差别是它们的大小。众议院中有各州选举出的议员435名,还有华盛顿特区、关岛、美属维尔京群岛、美属萨摩亚和波多黎各的无投票权代表(这些代表可以参与其他活动,例如调查和辩论),而参议员来自50个州,为数仅100名。参议院通常允许针对所有问题进行无限制的演讲,但是也允许参议员通过投票来终止冗长的辩论。众议院则设有专门的法案委员会,对几乎每个提案的讨论都要加以时间限制,这使众议院可以以比参议院更快的速度来通过议案。
宪法规定:每两年各州需要举行一次众议员选举,每州的众议员数目和每个众议员的选区由每十年一次的人口普查数据决定。参议员的资格限制是在就职时必须年满30周岁,具有美国国籍超过9年,选举时是本州居民。众议员则须年满25周岁,具有美国国籍超过7年,选举时须为选区居民。
有党派的国会候选人通常需要通过一次党内初选,然后在普选中由本党提名,参加议员角逐。
议员有工资、有自己的办公室,以及数十雇员,可以连选连任,没有任职年限的限制。根据美国国会公布的数据,目前美国总统的工资为年薪40万美元,副总统为23万7千美元,国会成员的平均工资为17万4千美元,众议员议长为22万3500美元,众议院多数党和少数党领袖为19万3400美元。
美国是个联邦,各州享有很大的自治权,它们在政治体制上也仿效合众国,实行立法、行政、司法三权鼎立。议会除内布拉斯加州外,都实行“两院制”,一项立法议案一院通过后须提交另一院审议,只有两院都通过才能提交州长签署,成为法律。——州议会的议员人数根据各州人口多少和事务的繁简而定,参议院人数一般为几十人,众议院人数一般为100多人。参议员一般任期4年,每两年改选二分之一;众议员任期两年,到期一次改选。例如,伊利诺伊州议会即由参议院和众议院组成。参议院共有59名参议员,由伊州59个选区选出。众议院共有118人,由118个选区选出。众议院下设50个委员会。众议院每年1至5月间开会,6月份召开特殊会议,8月份为休会期,休会期间议员都回到各自选区,9月份复会。在非休会期,议会每周要开3天会。
美国的地方(县市、市镇及乡村)政府从属于州政府,行使州政府所授予的管理当地治安消防、公共福利、公共卫生、文化教育等社会公共事务的权力,并受州政府的监督。
地方一般遵循英国传统,采用立法与行政合一的体制,一般设政府监督委员会或行政委员会统一负责行政立法。委员会通常由3 - 5人组成,但有的可多至30余人。委员由选举产生,任期一般为2至4年,实行集体决策。其他官员譬如说法官、检察官、法医、审计官、司库、测量官、学校督察等,均由公民直接选举产生。
美国许多地区由于管辖范围过小,不宜设立市县,即向州政府登记注册,领取许可证建立市镇和乡村。镇政府分为两种:一种以全镇大会,选举镇委员会和下属官员,讨论决定政策和拨款等事项。另一种仅设一个行政长官或委员会,没有完整的行政权力。村政府的主要机构是全村大会,通常选举一个委员会负责全村工作,行使和市政府相同的权力和责任?——市镇和乡村政府处理的事务仅限于地方事务,如铺路,装设街灯,供应饮水,消防,治安,订立地方卫生条例,处理垃圾、污水等。